Petite histoire des stratégies d’aménagement en Corse (1): de l’oubli à l’emprise

Voté par les élus territoriaux en 2015, treize ans après la loi qui en commandait l’adoption, le plan d’aménagement et de développement durable de la Corse, ou Padduc, a toujours été un document très polémique. D’un point de vue juridique, il a fait l’objet de plusieurs dizaines de recours, émanant de communes comme de particuliers. D’un point de vue politique, il est régulièrement dénoncé suivant des perspectives radicalement opposées. Les écologistes lui reprochent son incapacité à freiner les dynamiques urbanistiques et à stimuler sensiblement l’économie productive. Les libéraux l’accusent de spolier inutilement des « milliers de Corses », en rendant inconstructibles de très nombreuses surfaces dont l’intérêt agricole est faible ou nul, et d’avoir fait augmenter les prix du foncier en limitant les surfaces disponibles. Ce faisant, on ne s’étonne pas de le voir aujourd’hui au cœur des débats de la campagne des élections territoriales des 20 et 27 juin 2021.

Toutefois, l’histoire des stratégies d’aménagement régional dans l’île – sur laquelle je me suis déjà commis – n’a pas débuté avec ce document. Dans cette nouvelle série de contributions, je montrerai pourquoi les phases précédentes n’ont guère été plus sereines, et pourquoi cette question a pesé d’un très lourd poids sur la situation économique et politique de la Corse contemporaine. Notamment, le programme d’action régionale adopté par le gouvernement le 19 avril 1957 a certainement été l’un des principaux moteurs du renouveau régionaliste des années 1960, qui est à l’origine de l’actuel mouvement nationaliste. 
 

Depuis que la Corse est devenue française, le constat d’une société et d’une économie profondément archaïques a été établi maintes fois, tout en affirmant que les potentialités de l’île étaient remarquables, et pas seulement du point de vue des ressources naturelles. Le Voyage en Corse de l’abbé Gaudin, publié en 1787, et le rapport fait à l’Institut royal par Adolphe Blanqui, en 1838, en sont de bons exemples. Pour autant, les réponses ont été très faibles, même si les transports intérieurs et extérieurs ont été sensiblement développés durant la seconde moitié du XIXe siècle.

En 1908, Georges Clemenceau, alors ministre de l’Intérieur, publia un terrible rapport dont on retient généralement ces mots, quelque peu exagérés, suivant lesquels « ni la Bretagne, ni les Hautes-Alpes, ni peut-être aucun pays d’Europe ne peuvent donner une idée de la misère et du dénuement de la Corse ». Quoiqu’un peu exagérés aussi, retenons plutôt ces mots-là : « en Corse, il n’y a ni industrie, ni commerce, ni agriculture ». En somme, tout était à faire, à créer, à inventer. Et la définition d’une stratégie de développement était pour l’État une exigence primordiale, dont l’hygiène publique et l’instruction publique étaient des dimensions-clés.

Dans ses conclusions, Clemenceau en appelle à « une transformation complète et profonde du pays que procureront le développement de l’agriculture et l’exécution de grands travaux d’intérêt public, tels que l’assainissement, l’achèvement du réseau de chemins de fer, la construction d’un réseau vicinal », puis fixe la composition d’une commission incluant les principaux cadres de la fonction publique et les parlementaires corses, en charge de préciser la situation de l’île et d’apporter des réponses à l’ensemble de ses problèmes.

Sans être formellement présentés ainsi, on peut dire que les différents rapports de cette commission fondent la première stratégie étatique de développement régional pour la Corse. La proposition la plus symbolique était la fin du régime douanier particulier, qui sera aboli en 1912, engageant l’île dans une logique d’assimilation. Cependant, la concrétisation des autres propositions, qui entendaient parfois renforcer la singularité de l’île, fut pour le moins imparfaite, y compris lorsqu’elles étaient présentées comme décisives. Les élus corses ne s’y trompèrent pas puisque le conseil général établit très vite une « commission spéciale chargée de dresser le programme de mise en valeur de la Corse », composée des parlementaires insulaires et de quelques conseillers généraux, dont le rapport –de bien plus faible intérêt– fut rendu en 1923.

Parmi les grandes désillusions, le chemin de fer n’arriva jamais à Bonifacio, et n’en repartit pas plus pour rallier Ajaccio... Quant à l’assainissement de la côte orientale, imposé par la loi du 15 décembre 1911, il porta des fruits heureux au moins d’un point de vue sanitaire, mais le service antipaludique cessa totalement ses travaux de 1939 à 1945, ce qui se traduisit par une forte poussée épidémique, tout particulièrement en 1946 et 1947. 

Néanmoins, en cette période d’après-guerre, l’effort de reconstruction était vital et se traduisit notamment par la création en 1946 du Commissariat général du Plan de modernisation et d'équipement, et le constat d’une trop grande centralisation des structures et activités économiques devenait évident. Ainsi, la Corse allait être incluse dans l’effort étatique d’aménagement du territoire et bénéficier de politiques nouvelles dont les effets ne furent pas tous escomptés.
 

Afin de signifier le niveau d’équipement de l’île après la Seconde guerre mondiale, plus de la moitié des communes (188) étaient « complètement dépourvues » d’alimentation en eau potable (et 115 partiellement dépourvues), et 19 communes ne disposaient pas encore d’éclairage électrique. Selon l’étude conduite par Noël Drogat en 1952, la Corse était de loin le département métropolitain au niveau de vie le plus faible. Avec une moyenne métropolitaine fixée à 100, la Corse se situait à 32. À l’autre extrême, l’indice des Alpes-Maritimes et de la Seine était respectivement de 138 et de 179.

Dès la fin des années 1940, l’administration étatique considérait le tourisme comme l’axe principal de sa stratégie de « renaissance de la Corse », mais il n’y avait pas encore de plan bien arrêté. Les choses vont s’accélérer à partir de 1955, avec la décision gouvernementale d’établir des programmes d’action régionale, « dont l’objet sera de coordonner, dans un cadre régional, l’activité des diverses administrations et l’utilisation des moyens financiers dont elles disposent avec les mesures à prendre pour encourager les initiatives privées propres à exploiter les possibilités économiques et les ressources de ces territoires ».

À cette époque, la régionalisation était balbutiante et incertaine. Non seulement la région n’est pas une collectivité territoriale mais le découpage régional lui-même variait selon les services publics. Ainsi, selon le découpage arrêté par le gouvernement le 28 novembre 1956, établissant le « cadre des programmes d’action régionale », le département de la Corse était intégré à la « région de Provence et de Corse », mais il est précisé qu’il « fera l’objet d’un programme séparé ».

Ce programme d’action régionale pour la Corse [PAR] sera adopté par un arrêté interministériel du 2 avril 1957. Il rappelle que la Corse constitue « une région naturelle incontestable » du fait de son insularité, qu’elle est « officiellement incorporée à la région économique de Marseille, mais les caractères qu’elle présente et surtout les problèmes qu’elle pose sont si particuliers qu’il s’imposait […] d’en faire l’objet d’un programme spécial d’action régionale, exceptionnellement limité en l’occurrence au cadre départemental ». Il faut dire que, là encore, le bilan était des plus sombres : dans cette île où le coût de la vie était « beaucoup plus élevé que dans les départements français les plus défavorisés », on ne produisait presque rien. Alors que l’on parle beaucoup aujourd’hui d’autonomie voire de « souveraineté » alimentaire, la Corse du début des années 1950, dépeuplée et où l’industrie touristique était balbutiante, était déjà dans une situation de dépendance confondante. « En 1951, la Corse a importé pour 5275 millions de produits agricoles et alimentaires et n’en a exporté que pour 1015 millions (dont 780 de fromages de brebis). »

Bien évidemment, le véritable questionnement se situe autour des perspectives dessinées par ledit programme. À l’échelle des causes de la situation, le PAR ne relevait pas la responsabilité de l’État, mais affirmait à de multiples reprises celle des Corses en stigmatisant « l’individualisme insulaire », « les coutumes locales », « l’absence d’initiative économique », le manque de « connaissances techniques et pratiques » chez la plupart des agriculteurs, etc. Face à de tels handicaps, il était jugé impossible d’attendre que les Corses soient mieux formés et encadrés. L’un des objectifs avoués était de démontrer « l’efficacité nationale en matière de colonisation intérieure ». Pour ce faire, « l’introduction d’exploitants et de salariés étrangers à l’île » était jugée « indispensable aux premiers efforts de mise en valeur ».

Cette faible considération ne se limitait pas aux acteurs agricoles et économiques. Il est bien affirmé que « le projet de programme a fait l’objet des consultations locales les plus étendues », mais on ne trouve nulle trace de débat s’y rapportant dans les procès-verbaux du conseil général de la Corse, que ce soit en 1956 ou au premier semestre de 1957. À cette époque de forte expansion de la technocratie nationale, qui s’estime seule capable de mener à bien l’œuvre de transformation du pays, les élus locaux – en Corse comme ailleurs – ne font pas l’objet d’une grande attention. Cela mettait en question leur capacité d’influence à l’échelle des grands choix conditionnant l’avenir de l’île.

Enfin, le PAR ne montrait pas un total désintérêt pour la population corse, notamment au niveau du logement et de l’énergie. Toutefois, l’objectif fondamental était bien de générer une croissance économique rapide. Les améliorations devant être apportées au réseau routier, aux transports, à la « desserte en eau », etc., étaient surtout présentées comme essentielles à l’essor de l’industrie touristique. Dans d’autres secteurs, comme l’artisanat ou le commerce, le document ne reposait que sur des incitations.  

Les grandes priorités du PAR –l’agriculture et le tourisme– ne faisaient pas l’objet de contestations sur le fond, mais on verra rapidement apparaître de lourdes réserves quant à leur mise en œuvre, confiée à deux sociétés d’économie mixte : la société de mise en valeur agricole de la Corse (Somivac) et la société d’équipement touristique de la Corse (Setco). Même si les élus locaux n’étaient pas exclus du conseil d’administration de ces sociétés, il s’agissait bien d’abord de mettre en œuvre la politique définie par l’État. À un niveau symbolique, les conseils d’administration de la Somivac et de la Setco se réunissaient seulement une fois par an en Corse. Cette impression d’un plan prédéterminé et appliqué par la technocratie étatique était déjà de nature à susciter des grognes. Cependant, c’est un tout autre sentiment, beaucoup plus grave, qui va bientôt se développer ; un sentiment suivant lequel ce même plan profiterait principalement à des personnes et sociétés extérieures à la Corse.