Être urbanistes en Corse : pourquoi et comment?

Pourquoi aménager le territoire ? Parcourez le pays de Lille et Bonifacio, de Brest à Strasbourg, chacun ira de sa réponse. Pourtant quelque chose reste immuable à chaque étape du voyage, l’idée que le projet défendu transforme le territoire d’un état initial à un état futur présenté comme meilleur. Ainsi l’aménagement naît d’une volonté de maîtriser l’espace dans un objectif donné. L’encyclopédie Larousse met bien en avant cette idée en définissant l’aménagement du territoire comme « une action volontariste de l'État, à répartir harmonieusement sur le territoire national les hommes, les activités, les outils d'éducation, les infrastructures de transport. Cette politique s'inscrit donc en opposition avec les lois économiques du simple jeu de marché. Elle se veut correctrice des déséquilibres géographiques, entre régions, entre villes et campagnes, entre zones dynamiques et zones déshéritées » [1]. Cette définition a encore tout son sens à l’heure actuelle, mais souffre également de limites.

 

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Tout d’abord, nous pouvons ajouter qu’il s’agit de répartir harmonieusement et durablement les activités humaines et leurs supports. À l’heure du changement climatique, il ne s’agit pas seulement de corriger les déséquilibres d’un territoire mais aussi de contrôler les conséquences des changements apportés sur l’environnement.
Une fois l’action précisée, nous pouvons interroger les acteurs. Si vous visitez les sites internet de la Collectivité de Corse, d’une intercommunalité ou encore de votre propre commune, vous verrez affichée la compétence « aménagement du territoire ».  Ainsi, faire de l’aménagement le domaine exclusif de l’État, c’est nier le changement majeur qu’a été la décentralisation et les mutations des strates administratives qui se sont poursuivies jusqu’à récemment. Or, ces dernières permettent de d’apporter une vision plus locale aux questions d’aménagement. Les enjeux peuvent être mieux contextualisés et l’expérience de l’espace local apporte des connaissances, techniques comme sensibles, supplémentaires.
Deux situations géographiques pouvant paraître similaires n’appellent pas toujours les mêmes réponses. Intuitivement, nous pouvons comprendre que la Plaine Saint Denis au Nord de Paris n’a pas les mêmes besoins et enjeux que la plaine alluviale de la Gravona dont l’embouchure marque la limite communale Est d’Ajaccio. Sur cette base, il est tentant de reprendre la définition du Larousse mais en reconnaissant que l’action volontariste peut être celle d’acteurs divers à différentes échelles. Cependant, sortir les problématiques d’aménagement du giron exclusif de l’État, c’est accepter de les complexifier davantage.  
 

Multiplier les acteurs ayant voix au chapitre, c’est accepter une confrontation des visions sur les objectifs à atteindre. Supposons que votre territoire possède un terrain public. Ce dernier peut être aussi bien le support d’un parc, d’une opération de logement ou d’une zone d’activité économique selon le projet politique défendu, les financements disponibles, le cadre réglementaire ou encore l’opposition plus ou moins forte des riverains ! Il ne s’agit plus de mener une politique de grands plans où l’espace disponible se doit d’accueillir une programmation décidée par un unique acteur tout puissant. Pour cet espace, l’enjeu sera d’élaborer un projet capable de faire le plus possible consensus ou du moins savoir justifier pourquoi la vision qui sous-tend votre action est la meilleure pour le territoire. 
La vision et la décision d’action restent les prérogatives de l’acteur public, cependant elles doivent être éclairées par un ensemble de compétences techniques. Et ici apparaît une deuxième limite. Si le pouvoir décisionnaire en matière d’aménagement se territorialise, en est-il de même pour l’ingénierie et les compétences opérationnelles ? Comment passer de la puissance d’action de ministère et d’agence nationale à une force d’action locale ? Aussi faut-il reformuler la question non pas en pourquoi aménager mais en comment aménager le territoire.
 

Un détour par l’histoire est ici nécessaire. Les problématiques d’aménagement ne sont pas nouvelles et nous pourrions les faire remonter jusqu’à l’aube des civilisations humaines [1]. Néanmoins, notre voyage dans le temps sera ici beaucoup plus court et localisé. L’émergence de l’État Français moderne est indissociable du processus de centralisation du pouvoir et de la maîtrise du territoire qui en découle. Dès le XVIIe siècle, le pouvoir cherche à normaliser pour assurer un contrôle sur des espaces à l’histoire et à la géographie bien différentes du Nord au Sud.
Les techniques ne sont pas nouvelles. À l’instar de l’Empire romain, les gouvernements successifs érigent des infrastructures civiles (routes, ponts, relais, etc.) et militaires (place fortifiés, arsenal, tour, etc.). Les premiers corps d’État et écoles de formation pour les futurs ingénieurs émergent au XVIIIe siècle [2] tandis que des opérations cartographiques sont lancées pour une meilleure connaissance des territoires (ex : Carte de Cassini, Atlas de Trudaine). Il s’agit de connaître l’espace afin de mieux l’équiper.
Cette volonté est renforcée avec la révolution industrielle du XIXe siècle où le progrès technique accompagne les transformations sociétales et notamment le phénomène d’urbanisation (ligne ferroviaire, gaz de ville, électricité, télégraphe, etc.). L’architecture évolue à travers cette recherche de la modernité avec la maîtrise de nouveaux matériaux tels que le fer ou le béton armé. Durant cette période, la géographie physique prédomine toujours la géographie humaine où la sociologie et l’ethnologie restent des champs embryonnaires. Le déterminisme spatial domine les études régionales confortant l’idée que seul l’équipement et le progrès technique peuvent lutter contre les déséquilibres. À cette époque, la Corse ne fait pas figure d’exception et voit débarquer sur ses côtes les ingénieurs portant les politiques étatiques en matière d’équipement (notamment le chemin de fer).
 

 

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Au début du XXe siècle, la question urbaine reste essentiellement celle de l’équipement se mariant parfaitement avec le courant hygiéniste. Les ingénieurs sont fortement plébiscités et l’État, pour se constituer une force d’action, n’hésite pas à investir dans la formation de ces derniers. Les premiers plans d’urbanisme sont pensés par le pouvoir central et investis à l’échelon local par des ingénieurs étatiques qui supervisent la réalisation des équipements [1]. Pour décrire cette situation, Gilles Massardier parle « d’État savant ». Il s’agit d’une politique d’aménagement dominée par la technique et dont les grands plans nationaux sont l’outil phare [2].
Cet héritage persiste à l’heure actuelle malgré les profondes mutations de la seconde moitié du XXe siècle. Les années 1970 et 1980 marquent le début d’un modèle ensemblier qui va de pair avec la décentralisation qui s’opère [3]. Il ne s’agit plus de limiter la question de l’aménagement à celle de l’équipement.
L’histoire de la ville d’Ajaccio est un bon exemple de cela. Dans les années 1960-70 la création des grands ensembles aux Cannes et aux Salines marque encore la recherche d’implantation d’équipements et de recherche de la modernité sans pensée d’ensemble. En 1975, le « contrat de ville moyenne » permet un premier décloisonnement des secteurs. La municipalité choisit de travailler sur la valeur patrimoniale du centre-ancien, articulant son action autour de trois objectifs : la rénovation des logements, le développement de l’activité commerciale et la valorisation des édifices historiques.

Ces évolutions des pratiques ouvrent un nouveau champ d’actions pour les géographes urbanistes qui viennent renforcer les rangs des aménageurs. Leur formation évolue et leurs compétences sont élargies.
Progressivement, la géographie cesse de se limiter à un déterminisme sur les populations occupant les territoires. La géographie physique, l’analyse spatiale et quantitative ainsi que la géographie historique restent des composantes essentielles de la discipline, mais les professionnels opèrent une ouverture sur les approches méthodologiques et les concepts utilisés dans les sciences sociales. Jean-Jacques Bavoux  analyse cette évolution de la discipline comme un nouveau paradigme dans lequel la compréhension de l’organisation de l’espace humain a pour but de l’améliorer [4].   

 

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Depuis les années 1980, nous pouvons parler de complexification des sujets d’aménagement tant par la multiplication des acteurs que le décloisonnement des sujets. Les équipements (écoles, gares, hôpitaux etc.) restent une problématique majeure. Les réflexions sur l’intégration d’innovations aux espaces déjà aménagés sont toujours présentes (bâtiments et équipements connectés, revêtements plus favorables à l’évapotranspiration, etc.).
Mais à l’heure de la smart city, peut-on parler d’innovation sans aborder la question de l’appropriation par les populations concernées ? Le décideur doit pouvoir se reposer sur des experts capables d'analyser ou produire des données afin de comprendre les besoins et les usages des populations, de lui proposer des outils matériels ou immatériels à sa disposition mais aussi de pouvoir suivre les chantiers engagés. Cela fait donc appel à de nombreuses compétences rarement possédées par un seul acteur tant les champs de l’aménagement sont vastes (sociologie, économie, écologie, paysagisme, architecture, ingénierie réseaux, etc..).

Les territoires ont toujours besoin d’équipements, cependant une vision ensemblière et transversale doit exister dans l’émergence de projets territorialisés. Les parcours d’urbanisme et d’aménagement du territoire visent à former les professionnels dotés de ces compétences. Mais pour les solliciter encore faut-il savoir appréhender leur champ d’intervention.
L’urbanisme est un domaine mouvant, il recouvre une grande variété de métiers et de pratiques. Nous évoquions plus haut la révolution des études de géographie par leur ouverture à une multitude de sciences humaines et sociales. Quand un urbaniste réfléchit à l’espace, il se confronte à une myriade de problématiques, qu’elles soient d’ordre matérielles ou immatérielles. En tant que technicien, il analyse de nombreux facteurs (mobilité, environnement, développement durable, paysage, économie, sociologie, etc.). Mais sa formation lui apprend également à être médiateur reliant un panel d’intervenants, de l’élu au conseiller jusqu’à l’habitant en passant par les experts des problématiques abordées. Son travail est complémentaire de celui de l’ingénieur ou de l’architecte. 
Ces nouveaux professionnels, de l’aménagement sont de plus en plus formés dans les territoires qui se dotent progressivement de formations universitaires et de laboratoires de recherche de géographie, d’études urbaines ou rurales. Mais ces acteurs ne sont pas répartis de manière égale sur le territoire. En effet l’augmentation du nombre de professionnels et le développement du secteur privé n’ont pas permis à tous les territoires de trouver leur ingénierie.
 

Avec les lois Defferre en 1982, les communes seront désormais chargées de l’élaboration des documents d’urbanisme (plan d’occupation des sols, ancêtre des plans locaux d’urbanisme) et elles délivreront les autorisations d’utilisation du sol (ex : permis de construire). Dans les années 2010 une série de lois (Alur, Notre, Maptam) consacre l’intercommunalité comme échelon le plus pertinent pour détenir ces compétences [1]. Cependant en Corse, cette évolution législative ne s’est pas appliquée de façon aussi linéaire. Sur l'île, l’échelle communale est restée encore privilégiée pour l’aménagement du territoire.
Autre spécificité insulaire, l’échelon régional a joué un rôle dans l’aménagement de manière précoce comparé aux autres régions métropolitaines (exception faite de l’Île-de-France) à travers l’adoption d’un schéma d’aménagement à l’échelle régionale (PADDUC). En 2015, l’année où ce dernier a été approuvé, la loi Notre a confirmé au niveau national que la Région était bel et bien un échelon devant compter dans l’aménagement. Elle doit désormais se doter d’un schéma régional d’aménagement (SRADDET).
Mais ce transfert de compétence politique et administratif ne s’accompagne pas forcément d’un transfert des compétences techniques. Il est difficile de reporter la puissance ministérielle à l'échelon local que ce soit en termes de ressources financières ou humaines. Cela laisse une place plus importante aux acteurs privés qui profitent de l’externalisation des missions d’aménagement par des collectivités n’ayant pas les ressources en interne. Si des aménageurs publics et privés se structurent et investissent les territoires, il faut un nombre conséquent de professionnels pour répondre à l’ensemble des besoins de chaque échelon territorial.

Notre détour historique nous a permis de voir que l’aménagement du territoire va de pair avec la formation de professionnels qui élaborent et/ou mettent en œuvre les différents projets. L’approche par l’équipement ne peut plus être l’unique réponse aux problématiques territoriales. Les professionnels de l’aménagement doivent se confronter à un ensemble de disciplines et thématiques qu’il s‘agit de mettre en cohérence. Une complexité dans l’élaboration des projets renforcée par la multiplicité des acteurs impliqués. 
Il n’existe pas de réponse simple et reproductible à la question « comment aménager le territoire ?». En revanche, la connaissance de l’écosystème de professionnels sur les territoires et la formation de ces derniers semble être un outil nécessaire et fiable. Pour aller plus loin nous pourrons revenir dans un prochain article sur l’exemple de la ville d’Ajaccio évoqué précédemment. En 1975 elle s’inscrivait dans le « contrat de ville moyenne » et en 2018 elle initie son programme « Action Cœur de ville ». Entre ces deux époques s’est opéré un changement de paradigme non seulement dans la relation qu’entretient l’Etat avec les pouvoirs publics locaux mais également dans les acteurs et professions mobilisés.

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